ColombiaEl Congreso colombiano durante el gobierno de Duque
Directorio Legislativo presenta su primer balance legislativo del Congreso de Colombia en el período entre 2018 y 2022. Incluye un comparativo con los cuatro períodos previos (2002-2018).
La Fundación Directorio Legislativo presenta su primer balance legislativo del Congreso de Colombia. ¿Qué es un balance legislativo? Es una medición del trabajo del Poder Legislativo de un país en un plazo de tiempo determinado, a partir de indicadores como la cantidad de leyes sancionadas y sesiones plenarias realizadas, el origen de los proyectos, los temas legislados y los plazos en que fueron aprobados. Esta primera edición del balance legislativo de Colombia, focalizada en el período que va entre el 20 de julio de 2018 y el 20 de julio 2022, incluye también un comparativo con los cuatro períodos previos (2002-2018) y con lo que va del actual (julio-diciembre de 2022), además de un análisis de la composición de las cámaras.
La presidencia de Iván Duque estuvo atravesada por distintos fenómenos que impactaron o tuvieron un correlato directo en la agenda del Congreso. Además,en términos comparados, comenzó su mandato con un Congreso más fragmentado que sus antecesores inmediatos y que algunos de sus pares en la región.
¿Cómo impactó esto en el trabajo del Congreso de Colombia? Los datos muestran un oficialismo relativamente débil, sin mucho poder de fuego y parcialmente consensual, al tiempo que sugieren una relación entre poderes que, al menos por momentos, estuvo más signada por el control y el bloqueo mutuo que por la colaboración.
Algunos de los principales hallazgos del balance:
✅ Aumento de la fragmentación legislativa: En los últimos 10 años o más, la fragmentación legislativa (medida en número efectivo de partidos) ha venido en aumento, aún cuando la cantidad de bancadas es significativamente menor a la de finales de los años 1990. Es decir, hay menos bancadas pero mayor dispersión en la distribución de las bancas. Por un lado, los dos partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, han logrado mantener una considerable representación legislativa pese a que en general sus resultados en las presidenciales fueron magros. Por otro, la creación de curules reservadas en las sucesivas reformas constitucionales vino acompañada del surgimiento de nuevos bloques.
✅Rotación de los cargos de poder en el Congreso: En este contexto de fragmentación, un aspecto a destacar es la rotación de las presidencias de las Cámaras y de las comisiones constitucionales permanentes entre los bloques con mayor número de miembros: Centro Democrático, Partido Liberal, Cambio Radical, Partido Conservador y Partido de la U. Esto sugiere la existencia de dinámicas legislativas endógenas que no son, necesariamente, un espejo del cuadro electoral.
✅ Relación entre la fragmentación legislativa y la cantidad de leyes aprobadas: Podríamos suponer que a mayor fragmentación, menor es la capacidad para construir mayorías y negociar leyes. Esa relación no se corrobora entre 2002 y 2022, pero sí parece coincidir con un descenso de la tasa de éxito legislativo del Poder Ejecutivo. Además, los cuatro años con menor productividad (correspondientes al segundo gobierno de Juan Manuel Santos) siguen a un crecimiento de la fragmentación en las elecciones presidenciales.
✅ Incidencia del Poder Ejecutivo en la agenda legislativa: El porcentaje de leyes de iniciativa gubernamental sobre el total de normas aprobadas por cuatrienio fue más baja durante el gobierno de Iván Duque que en los cuatro anteriores: 24% contra 38% en la primera presidencia de Uribe, 41% en la segunda, 45% en el primer mandato. De los más de 170 proyectos presentados por el gobierno de Iván Duque, ya sea solo o conjuntamente con legisladores u otras entidades, el Congreso aprobó 82 (45%), un porcentaje mucho más bajo que en México (80%) y un poco más alto que en Argentina (32%).
✅Duración del trámite legislativo (o cuánto tarda una ley en ser sancionada): Los proyectos de iniciativa gubernamental demoraron la mitad de tiempo en ser aprobados (en relación al total), casi un año. Para acelerarlo, el Poder Ejecutivo tuvo que recurrir a un resorte constitucional: el “mensaje de urgencia”. Solo en estos casos, logró que la duración se redujera cuatro veces. Esta situación no fue privativa de su presidencia, ya que se pueden observar comportamientos similares durante los gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos.
✅Incidencia de la oposición en la agenda legislativa: Pese a la fragmentación, la oposición no le “marcó la cancha” al oficialismo. Es más, en todo el período solo se aprobaron 13 leyes de exclusiva iniciativa opositora. Para que los legisladores de estos partidos pudieran aprobar sus propuestas, tuvieron que sumarse a bloques oficialistas: esto se ve en el crecimiento de los proyectos de iniciativa mixta en 2021-2022, año previo al proceso electoral.
✅ Poder de veto: Entre 2002 y 2022, Duque fue el presidente que menos usó el poder de veto, lo que refuerza la idea de que las fuerzas independientes y de la oposición no pudieron tomar la posta en el Congreso.
Durante los cuatro años del gobierno de Iván Duque (Centro Democrático) se aprobaron 332 normas: 323 leyes ordinarias, una estatuaria y 8 actos legislativos.